虽然总部经济是新近提出的一个新的经济学理论，但人们对于企业总部向中心城市聚集这一经济现象的关注却比较早，而且一些地方政府已经出台了一些政策吸引企业总部向本区域聚集。在我国，北京市政府是较早出台这方面政策的城市之一。 1999年1月，北京市政府发布了《关于鼓励跨国公司在京设立地区总部的若干规定》，2002年10月1日开始实施《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构的规定》，促进了跨国公司在北京设立地区性总部和研发中心。 这些文件的出台，对于改善北京吸引跨国公司总部入驻的软环境建设发挥了重要作用。上海、广州、深圳、厦门也出台了相关的政策，鼓励总部经济的发展。2002年7月20日，上海市人民政府颁布了 《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》，而且 上海市将“总部经济”定为 2005年吸引外资工作的重点。

　　一、政府外资政策干预的理论分析

　　各国政府依据国家的目标对在本国市场从事生产经营活动的跨国公司进行治理。这些政策主要体现在对跨国公司的进入治理和经营治理。各地方政府也依据其地方经济发展的目标对在本区域从事生产经营活动的实体进行治理。依据政府干预的一般原理，政府对跨国公司和外资的治理有其经济理论基础。

　　在宏观上，运用外资政策有助于内部和外部平衡。例如，雇佣当地雇员的规定有助于政府实现充分就业的目标，出口业绩要求和限制利润汇回等措施有助于政府实现国际收支平衡等目标。

　　　　政府对外资的干预很大程度是针对市场效率进行的。由于外资进入可能导致市场失灵，使市场机制不能有效配置资源，需要政府干预。例如，外资政策中的税收和补贴措施是克服外部效应的重要手段。外资进入会带来知识扩散和流动性工人技能水平提高等正的外部效应，但由于这些外部效应所带来的利益不能由市场价格反映出来，因而导致外资的边际收入小于社会边际收益，因此，有必要要求政府提供补贴 (税收优惠)，增加外资边际收益，弥补两者的差距，鼓励外资进入；当外资进入出现环境污染等负的外部效应，导致外资边际成本小于社会边际成本，政府应该征税增加其边际成本，限制外资进入，以实现整个社会资源的最优配置。
　　对跨国公司而言，在技术与治理等无形资产全部被内部化的情况下，既没有正的外部效应，此时不需要政府的干预，当存在正的外部效应时，就需要政府以鼓励措施来补偿。在存在外部效应的情况下，外国投资者假如实现正的外部效应，或不能全部实现内部化，同时没有政府补贴措施，外资将不愿意投资这个东道国；假如是负的外部效应，外资将愿意在这个东道国投资。

　　总体上讲，政府干预校正市场失灵和实现宏观经济目标时，会给经济带来扭曲。例如，跨国公司为抵消政府的高税率影响而采取转移定价战略；政府制定鼓励引进高技术的政策，可能导致跨国公司在东道国采用不适用的资本密集型技术。

　　二、政府与总部经济的关系

　　政府在发展总部经济进程中起着非常重要的作用，李安方教授认为决定跨国公司地区总部选址的六大因素为政治环境、基础设施、区位条件、政策与制度环境、专业服务水平、人力资源条件，而其中的政治环境、基础设施、政策与制度环境三项与政府有着密切关系。

　　1.政治环境

　　跨国公司地区总部作为跨国公司治理地区内子公司经营治理的核心机构，聚集了该地区优秀的治理人才、大量的资金、重要的研发机构，这些都使得地区总部成为极其敏感的部门。假如入驻城市政局不够稳定，出现政治动乱或战争威胁，那么跨国公司将遭受不可估量的损失。根据“经济学人情报组”（ The Economist Intelligence Unit）2002年12月出版的《亚洲商务》（Business Asia）中的文章《地区总部问题》（The RHQ Question），“经济学人情报组”对1100家来自北美、欧洲和日本的跨国公司进行的调查报告显示，跨国公司在选择地区总部时，最看重的基本因素就是该地的政局是否稳定。

　　2.基础设施

　　《地区总部问题》的调查结果显示，基础设施条件是跨国公司地区总部选址时考虑的仅次于政治稳定性的第二重要因素。地区总部作为跨国公司设在国外的重要决策和治理部门，为减少决策和治理过程中存在的不确定因素，需要把握大量的国内外经济、政治形势及其变化趋势，且与公司总部和地区内子公司保持沟通。这些信息不仅交换量大，而且又多为跨国公司的国际交换，因而对信息通信基础设施如同轴电缆、光缆、交换机系统、传输装置、卫星天线等的要求很高。同时，地区总部的业务活动，需要一系列与人员流动与业务交流相关的基础设施作保障，因而对国际航空港、高速公路网、国际饭店设施、国际会议展览中心等设施有较高要求。当母公司选派常住人员时，还会对生活环境及子女教育提出较高要求。

　　3.政策与制度环境

　　跨国公司地区总部在东道国的投资实体能否得到法律保护，直接关系到其生存和发展；东道国对跨国公司营运的政策条文和法规直接关系到其职能能否快速有效实施。因而东道国的相关法律体系与政策环境及政府公共服务水平便成了跨国公司地区总部十分关心的问题。其具体内容包括以下几个方面：较低的市场准入壁垒；宽松的外汇进出限制；自由灵活的资金调度；便利的人员出入境、货物进出口；一定的税收优惠；完善的法律、司法体系；高效率的政府服务等。

　　三、政府在发展总部经济进程中的作用

　　总部经济是在区域之间存在资源禀赋差异条件下，追求成本最小化、利润最大化的企业自主在不同区域进行资源配置的结果。在市场经济条件下，一方面市场这只“看不见的手”在资源配置中起基础作用；另一方面应该熟悉到市场在公共物品、外部性等领域会出现失灵，这需要政府发挥不可替代的调节作用。政府应该在发展总部经济时，对自身的职能进行准确定位，政府的作用只能是引导而非主导，政府要做的是做好企业竞技的“裁判员”，而非“运动员”，为企业发展营造良好的外部环境。政府和市场在发展总不经济中可以发挥不同的作用，相互补充。一个有效的政府是经济与社会持续发展的必要条件，它能够对市场经济和个人活动起促进和补充作用。

　　一个中心城市要发展总部经济，政府在提供公共物品、公共服务以及使经济外部性内在化方面具有不可替代的作用。具体来说，在发展总部经济中，政府的角色定位应当是注重公共投资，为总部经济的形成提供良好的基础设施；实施产业政策，充分发挥本区域比较优势；强化人力资本和积累社会资本，为发展总部经济提供良好的软环境；进行制度建设，制定适合总部经济发展的相应政策和经济主体行为规则。

　　1.政府通过适当的政府公共投资催化总部经济的形成

　　政府对公用基础设施的投入，包括文化教育设施、公用城市基础设施的投入，对于公司总部的区位选择会产生很大的影响。为发展总部经济，政府通过制定规划以及通过对特定区域基础设施的投入，来引导、调节公司总部在特定区域的聚集。如北京的中心商务区和海淀丰台科技园区，就是政府率先在这些地区进行基础设施的投入，从而促进和鼓励公司总部入驻这些地区。

　　公司总部的聚集存在自我强化机制。随着一个区域总部聚集数量的增多，会导致市场环境条件的不断完善，加上存在学习效应和知识积累过程，总部经济存在随规模的扩大和时间的延续不断扩张的正反馈机制。而这种正反馈机制的启动则在相当大程度上依靠于政府的公共投资。因此，政府需要通过一定的公共投资，改善区域基础设施，为企业利用区域比较优势资源创造条件，从而使得总部经济的正反馈机制得以形成。

　　2.政府实施适当的产业政策促进总部经济的发展

　　良好的政策环境是总部经济得以发展的重要保证，政府可以有利于总部经济发展为原则，增加市场的开放度，维护市场秩序并加强治理，促进总部经济的发展。政府通过适当有效的税收优惠及财政补贴等经济政策，可以改变区域企业所能获得的收益和所承担的成本，当政府产业政策客观上起到增加总部在该地区的期望收入或降低总部在该区域的经济活动成本时，将能充分发挥本区域的比较优势，使得总部经济在这一地区兴起和发展。比如，台湾为吸引国际跨国企业来台湾设立营运总部，先后采取租税和土地租金的优惠，高科技专业人才个人所得税减免等产业政策措施。另外，政府应该针对不同的行业给予非凡性、差别化的支持和鼓励。例如，外商投资医药行业，最需要的是得到药政许可或临床认可的政策支持。作为高技术、高附加值的企业，对“两免三减”及降低土地价格等优惠政策的依靠程度较低。

　　3.政府引导和服务于总部经济发挥正面效应

　　总部经济不是孤立发展的，与外界经济有着紧密的联系，是价值链的一部分，对于所在区域的经济具有重大贡献，但这些效应的发挥需要政府的正确引导，从而充分发挥总部经济的正面作用。例如，利用税收政策充分发挥总部经济的税收效应；利用产业政策发挥总部经济的产业乘数效应，带动其他经济的发展；对中心商务区的各种优惠政策从而发挥总部经济的集群效应。政府不仅用政策来引导总部经济的良性运作，为总部经济提供良好的发展环境，而且可以服<